Av

 skribent

 –

8. mai 2024

0

Hans Petter Graver er en av de fremste juristene i Norge. Han er professor ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo. Siden 2013 har han vært medlem i Det Norske Videnskaps-Akademi i gruppa for rettsvitenskap. Han var preses der i 2019–2021. Han har også en betydelig vitenskapelig produksjon. Men det som mer enn dette har gjort ham til en svært viktig stemme i den norske offentligheten er at han med full tyngde og som en av de aller første tok avstand fra de diktatoriske unntaksfullmaktene som regjeringa Solberg innførte 12. mars 2020. I beste sendetid på Dagsnytt 18 kalte han kriseloven for galskap.

Han har også påpekt at det som skjedde gjennom koronadekretene var at Smittevernstaten tok hegemoni over rettsstaten.

Hans Petter Graver: Smittevernstaten 2.0 – Det handler om demokratiet

Nå har professor Graver kommet med ei ny bok som burde interessere alle som er opptatt av både rettsstaten og arbeiderbevegelsen. Boka heter Tukthuslovene. Der forteller han historien om lovgivninga som ble kjent under denne betegnelsen. Det var i 1927 at Stortinget vedtok et knippe lover «som endret spillereglene i arbeidslivet, og som gjorde rettsapparatet til et redskap for den ene samfunnsklassen i kampen mot den andre», som det heter i presentasjonen av boka. «Dermed fravek lovgiveren det klassiske rettsstatsidealet om likhet for loven og rettens autonomi», skriver Graver.

Tukthusloven, som senere ble opphevet under regjeringen Nygaardsvold i 1935, satte tukthusstraff for å sjikanere de som arbeidet under en ulovlig streik og for å yte pengestøtte til folk som var i ulovlig streik. Dette er i en periode med harde arbeidslivskonflikter og aksjonen mot lovene i 1928 var norgeshistoriens største sivile ulydighetsaksjon. 

Dette er en helt avgjørende epoken i den norske fagbevegelsens og den norske klassekampens historie.

Red.

Med forfatterens velvillige godkjennelse bringer vi et lite utdrag fra boka:

Tvers igjennom lov til seier

Av Hans Petter Graver.

Historien om tukthuslovene fremstilles ofte som eksempel på at arbeiderbevegelsen gjennom sine aksjoner tvang lovgivningen i kne. Mange har brukt det som forklaringen på voldgiftslovens skjebne og skrevet at den ble streiket i hjel. Per Maurseth skriver i bind 3 av arbeiderbevegelsens historie: «Det økonomiske resultatet var en seier for arbeiderne, men enda viktigere var den politiske seieren over voldgiftsloven. Den var i realiteten streiket i hjel for lange tider». Jonas Bals, som har skrevet boken Streik, et sentralt verk om streikens betydning for samfunnsutviklingen i Norge, skriver at «de streikende bygningsarbeiderne (hadde) vist at det var noen tydelige grenser for hvor langt statsmakten kunne gå i sine forsøk på å tukte og tøyle fagbevegelsen».

Hvis slike utsagn betyr at det var snakk om en ren makt- og interessekamp, tror jeg disse forklaringene blir for unyanserte. Utviklingen kan ikke forklares som et rent maktspill. Det er opplagt at det borgerlige samfunn ikke var beseiret. Staten og arbeidsgiverne kunne ha fortsatt konflikten med de ressurser de hadde. Det viser også storkonflikten i arbeidslivet som blusset opp i 1931. For å forstå utviklingen må man også trekke inn aktørenes oppfatninger og normative bedømmelse av situasjonen. Det var tapet av moralske verdier, skam og skade på statens autoritet som førte til nederlag for lovens forkjempere. Som fagforeningshistorikeren Gunnar Ousland skriver, støtte myndighetene på en «ny rettskjensle» som de ikke hadde regnet med. «I et demokratisk land, der myndighetene ikke uten videre kan innføre et sabelherredømme, er gjennomføringa av lovene avhengig av at det store flertall i folket positivt eller negativt er enig i dem. Det må godkjenne dem, sånn at det iallfall ikke i sin innerste sjel opprøres over dem og nekter å lyde dem».

«Rettskjensla» eller rettsoppfatningen kan brukes som forklaring på hvorfor arbeiderklassen mobiliserte og satte foten ned for voldgiftsloven. Men den kan også inngå i en annen forklaring, en forklaring som innebærer at loven støter opp mot en grense når den utfordrer rettsbevisstheten for sterkt, og at det fører til et moralsk spenn som kan slå tilbake, og i gitte tilfeller få lovgiveren til å innse sin feil.

Historien om tukthuslovene er et av norgeshistoriens klareste eksempler på at forholdene lå til rette for sivil ulydighet, på at sivil ulydighet ble gjennomført i stor skala, og på at det nådde frem. Historien er det eneste eksempel på en lov som ellers lovlydige borgere i massevis og med en rekke medlemmer av nasjonalforsamlingen i spissen har overtrådt med vitende og vilje og velbehag. Det skrev høyesterettsdommer Karl Frimann Dahl i 1928, og det står fortsatt ved lag, med unntak for episoder under den tyske okkupasjonen. Samtidig er den et eksempel på at jurister kan mobilisere som et «juridisk kompleks» (legal complex, «a cluster of legal actors related to each other in dynamic structures and constituted and reconstituted through a variety of processes») for grunnleggende rettigheter. Vi skal straks forklare det nærmere nedenfor. Først skal vi imidlertid se nærmere på sivil ulydighet.

Sivil ulydighet

Sivil ulydighet har lange tradisjoner. Velkjente eksempler er Rosa Parks’ berømte busstur i 1955 mot raseskillelovene i sørstatene i USA, demonstrasjonene ledet av Martin Luther King jr. i Birmingham, Alabama, de mange demonstrantene mot Vietnamkrigen og Irakkrigen, dyrerettighetsforkjempere og abortmotstandere. Nyere eksempler er klimaaktivistenes protester i mange europeiske land. Fra Norge kan særlig nevnes Hans Nielsen Hauge og hans bevegelse på 1800-tallet, thranitterbevegelsen noe senere, arbeiderbevegelsens aksjoner mot militæret og mot begrensninger av streikeretten i mellomkrigstiden og etterkrigstidens antimilitarisme, husokkupasjoner og miljøaksjoner. Altaaksjonen til støtte for samenes urfolksrettigheter er legendarisk og har fått ny aktualitet som følge av aksjonene til støtte for reindriftssamene på Fosen i Trøndelag. Lovbrudd har også vært benyttet som protest mot reguleringsstaten, som da professoren og stortingsrepresentanten Fridtjof Frank Gundersen i 1993 tok med seg en vinflaske inn i landet ut over den tollfrie kvoten for å utfordre Vinmonopolet, og da gründeren og FrP-politikeren Henning Holstad tidlig på 1980-tallet gikk i fengsel for å ha solgt melk og brød på bensinstasjoner i protest mot forbudet mot søndagsåpne butikker.

Både i Norge og internasjonalt diskuterte man sivil ulydighet heftig i 1970- og -80-årene, og sivil ulydighet ble drøftet av filosofer som John Rawls og Ronald Dworkin. Den gang gjaldt det særlig fredsbevegelsen og naturvern og i USA i tillegg borgerrettighetsbevegelsen. I Norge hadde vi Alta-saken, som igjen er blitt kjent gjennom filmen La elva leve. «Et drama med dype konflikter, om et ungt menneskes mot i kampen for samiske rettigheter i en av de viktigste begivenhetene i samisk og norsk historie», som det står på kinoplakaten. Den kjente tyske sosialfilosofen Jürgen Habermas skrev sin berømte artikkel om sivil ulydighet i 1985 med utgangspunkt i protestene mot NATOs såkalte dobbeltvedtak, der NATO vedtok å plassere ut over 500 kjernefysiske raketter i Europa og samtidig forhandle med Sovjetunionen. I Norge kom boken Den vanskelige ulydigheten i 1981 med bidrag fra våre fremste filosofer og samfunnsforskere.

Umiddelbart kunne man tro at det er anakronistisk å analysere en konflikt som fant sted i 1928 og årene straks etter ut fra en teoretisk diskusjon som fant sted i 1970 og 80-årene og delvis i dag. En juridisk bedømmelse av datiden ut fra vår tids lovgivning og rettspraksis gir liten mening. Men en drøftelse av aksjonens legitimitet ut fra normativ politisk teori gir mening, i alle fall når det dreier seg om rettferdighetsteori med pretensjon om mer allmenn gyldighet, slik som teorien til John Rawls. Rawls har i tillegg til sine normative teser noen hypoteser om virkningen av sivile ulydighetsaksjoner for det demokratiske systemet. De må ses som empiriske antakelser som må kunne testes ut så vel på fortidige som fremtidige forhold.

Diskusjonen på slutten av det forrige århundre ble holdt som del av den liberale tradisjonen i politisk filosofi med den teoretiske innfallsvinkelen til filosofen John Rawls som toneangivende. Sivil ulydighet er en moralsk begrunnet protest mot myndighetsvedtak. Rawls definerer sivil ulydighet som et samvittighetsbasert offentlig, ikkevoldelig, politisk motivert lovbrudd som tar sikte på å få til en forandring i offentlige myndigheters politikk eller lover.

Selv om «sivil ulydighet» er et omstridt begrep, fanger Rawls’ definisjon likevel essensen når konteksten er handlinger for å korrigere urettferdige flertallsavgjørelser i et liberalt demokrati. Dermed er det ikke sagt at det er umulig å argumentere for at sivil ulydighet kan rettferdiggjøres på en måte som ikke er i samsvar med Rawls’ krav. Den kanadiske filosofen Kimberley Brownlee definerer i sin bok om sivil ulydighet sivil ulydighet som «et samvittighetsfullt kommunikativt lovbrudd motivert av et standhaftig, oppriktig og seriøst, men muligens feilaktig, moralsk engasjement», altså uten krav om ikke-vold. Uansett innebærer sivil ulydighet en ubevæpnet, ikke-rutinemessig politisk handling der man trekker tilbake lydighet og underkastelse overfor myndigheter og lover.

Sivile ulydighetsaksjoner kan ta form av at man trosser et lovbud som man er i opposisjon til, for eksempel ved at man nekter å møte til innkalt militærtjeneste, eller ved at man aktivt søker å hindre et tiltak man er imot, ved for eksempel å stille seg i veien for anleggsmaskiner eller å hindre skip som jakter på hval. I andre tilfeller er man ikke imot den aktiviteten som man retter protesten mot, men man gjør noe ulovlig for å få oppmerksomhet om en annen sak, som for eksempel når man sperrer trafikken for å få oppmerksomhet om klimasaken eller sperrer inngangen til departementskontorene i protest mot statens handlinger eller unnlatelser, som aksjonen mot vindmøllene på Fosen-halvøya.

Siden sivil ulydighet forutsetter at man bryter loven, vil en demonstrasjon ikke i seg selv være sivil ulydighet selv om den hindrer den offentlige ferdsel eller annen lovlig virksomhet. En offentlig demonstrasjon vil nesten uvegerlig innebære en restriksjon på den almnelige ferdsel eller trafikkavvikling. Ytringsfriheten gir rett til slike demonstrasjoner, og den sperring av ferdselen som det innebærer, representerer derfor ikke noe lovbrudd. Det er bare når aksjonistene sperrer en virksomhet i lengre tid enn det som samfunnet må tolerere av hensyn til ytringsfriheten, at det gir mening å tale om sivil ulydighet.

Rawls behandler sivil ulydighet i sammenheng med sin generelle rettferdighetsteori. Sivil ulydighet forutsetter et samfunn med rettferdige institusjoner, det vil si et samfunn som baserer seg på demokratisk legitimitet. I et slikt samfunn styrker sivil ulydighet institusjonene og bidrar til stabilitet ved å motvirke urettferdighet og å korrigere det når det skjer, mener Rawls.

Rawls’ utgangspunkt er at selv om samfunnet har bygget institusjoner som tilfredsstiller rettferdighetsprinsippene så langt det lar seg gjøre, så vil de i noen tilfeller produsere resultater som strider mot dem. I utgangspunktet skylder folk likevel institusjonene lojalitet, men med visse unntak. Dersom en politikk eller en lov strider fundamentalt mot prinsippet om like frihetsrettigheter eller like muligheter for alle, kan det å bryte en lov for å påkalle flertallets oppmerksomhet om det være begrunnet.

Er ikke dette en ren naturrettsteori som forutsetter at man bekjenner seg til at retten må vike for visse overordnede moralske prinsipper? I så fall er den av liten verdi for den som bekjenner seg til mer positivistiske oppfatninger om retten. Vilhelm Aubert har påpekt at Rawls’ teori har en klar affinitet til naturretten, og at det viser seg i hans diskusjon om sivil ulydighet. En forpliktelse til å følge eller bryte loven kan imidlertid også konstrueres som en personlig moralsk forpliktelse, som en konflikt mellom rettslige og moralske krav, uten at man hevder at samfunnets rettssystem må respektere det. Man aksepterer at samfunnet kan ha rettsregler som man selv mener seg moralsk forpliktet til å bryte, vel vitende om at man da begår en handling som er ulovlig. Rawls er ikke tydelig på om han mener at man kan utlede klare rettslige konsekvenser av rettferdighetsteorien. Han sier at «courts should take into account the civil disobedient nature of the protestor’s act,», men det er noe annet enn å si at den er rettmessig. Det er med andre ord ikke slik at rettferdigheten trumfer retten i Rawls’ teori. Hans argumentasjon for sivil ulydighet forutsetter ikke at man inntar en naturrettslig posisjon.

Juristene i Norge i mellomkrigstiden var uansett ikke like avvisende til naturrettslig inspirerte tanker som rettsrealismen i etterkrigstiden var. Ragnar Knoph, mellomkrigstidens store navn i norsk rettsvitenskap, formulerte i 1923 en teori om retten og rettsbevisstheten og satte «menneskets dype rettferdighetstrang» som grense for lovgivningsmaktens myndighet til å fastsette gjeldende rett». En lov som stred mot den, ville ifølge Knoph «i all stillhet bli gjenstand for en mild tortur fra dommernes side», få sitt innhold «omdiktet» av domstolene og i enkelte sjeldne tilfeller bli åpenlyst sabotert. Det var, som vi så, langt på vei skjebnen til straffeloven § 222 II. Paal Berg, som vi har sett spilte en stor rolle i at sivile ulydighetsaksjoner mot voldgiftsloven fikk gjennomslag, mente at «dommeren skal ikke være en livsfjern trell under lovens bokstav. Det er lovens ånd han skal gi liv, sett i lys av sin egen tids rettsbehov, og han må ikke glemme at loven er gitt for å tjene de ustanselig skiftende livsforhold». Dommeren skulle etter Paal Bergs mening bygge både på gjeldende rett og den allmenne rettsbevissthet. Alf Ross, den store danske rettsrealisten, kalte senere slike utsagn for «kryptonaturrett». Rettsbevisstheten som grense for legitim lovgivning gikk av moten med etterkrigstidens positivistisk orienterte rettsrealisme.

For å analysere sammenhengen mellom lov, rettsbevissthet, ulydighet og dommernes tilnærming er det neppe avgjørende om oppfatningen at tukthuslovene stred mot grunnleggende rettferdighetsprinsipper, var en normativ grense for lovgivningsmyndigheten, eller om det var uttrykk for «lovgiverens relative afhængighed af sociale kræfter der sætter skranke for hans juridisk-formelle magtfuldkommenhed», slik den danske rettsfilosofen og statsrettsjuristen Alf Ross uttrykte det. Historisk sett er det likevel av betydning at sentrale aktører innenfor de rettslige institusjonene mente at det ikke bare var tale om en rent faktisk grense for lovgivningsmakten, men også en normativ grense som berettiget en korreksjon av loven.

Tukthuslovene og rettferdighetsprinsippene til John Rawls

I 1927 var Norge et demokrati med allmenn stemmerett, politiske partier og ytringsfrihet. Lover som ble vedtatt, var resultat av prosedyrer fastsatt i Grunnloven, som da som nå la lovgivningsmakten til et alminnelig flertall på Stortinget. De politiske institusjonene i Norge tilfredsstilte langt på vei Rawls’ kriterier for rettferdige institusjoner.

Tukthuslovene – voldgiftsloven med dens vide fullmakt til å forby streik, reglene i arbeidstvistloven med straffansvar for den som uttrykte sin støtte til en ulovlig aksjon og erstatningsansvar for en fagforening som ikke kunne godtgjøre at den hadde søkt å hindre konflikten, samt straffeloven § 222 II om straff for den som søkte å hindre noen i å ta arbeid under en konflikt – var bestemmelser rettet ensidig mot arbeidstakernes mulighet til å kjempe for forbedrede lønns- og arbeidsvilkår. Arbeiderne ble fratatt alle muligheter til å iverksette effektive tiltak, samtidig som loven sikret arbeidsgivernes mulighet til å erstatte aksjonerende arbeidere med andre som var villige til å arbeide under massearbeidsløshetens tid. Siden maktforholdet i arbeidsmarkedet i industrisamfunnet var fundamentalt ulikt, ble «den ene part utlevert våpenløs til den annen parts vilkårlighet».

Samfunnet rettet sine tvangsmidler, straff og erstatningsansvar mot arbeidstakerne for å beskytte arbeidsgivernes interesser. I tillegg rammet regjeringen streikende arbeidere med å frata dem og deres familier bidrag fra fattigforsorgen og ytelser fra sykekassene. Bruken av voldgiftsloven i en så vidt liten og betydningsløs konflikt som bygningsarbeiderkonflikten viste hulheten i regjeringens argumentasjon om at loven var nødvendig for å beskytte samfunnet mot skadelige virkninger av store konflikter i arbeidslivet.

Dette var lovgivning som støtte an mot det som Rawls kaller «the two principles of justice», nemlig like frihetsrettigheter og like muligheter. Selv om loven formelt sett var nøytral, hindret den ikke arbeidsgiverne i ensidig å diktere arbeidstakernes lønns- og arbeidsilkår uten at arbeidstakerne hadde noen effektiv mulighet til å fremme sine interesser. Den behandlet derfor ikke arbeidsgiverne og arbeidstakerne som like parter i en konflikt. Arbeidsgiverne kunne lovlig fremme sine interesser ved å motarbeide at arbeiderne organiserte seg, og ved å holde bedriften gående under konflikt gjennom å ta inn streikebrytere. Loven forbød i realiteten arbeiderne å gå til streik for sine krav og satte straff for den som søkte å motarbeide streikebrytere, slik at en streik uansett bare rammet de streikende arbeiderne selv. Den «arbeidets frihet» som straffebestemmelsen tok sikte på å beskytte, var ingen generell beskyttelse av den enkeltes rett til arbeid. Den gjaldt bare under konflikt, og den beskyttet heller ikke arbeidere mot arbeidsgivernes svartelisting og represalier i form av nektelse av arbeid. I praksis så man da også ofte at det ikke var streikebrytere som var utsatt for påtrykk og press, som anmeldte saken til politiet, men arbeidsgiverne som brukte politianmeldelse som våpen mot aksjonerende arbeidere. At lovene stred mot grunnleggende rettferdighetskrav, var en oppfatning som hadde tilslutning i store deler av befolkningen og langt inn i rettsapparatet.

Selve lovgivningsprosessen levde heller ikke opp til idealene om en rettferdig lovgivningsprosess. Som vi så, fikk straffeloven § 222 II flertall på grunn av en spontan emosjonell reaksjon, der Mowinckel og Venstre snudde i raseri mot en demonstrasjon på stortingsgalleriet. Venstre hadde i en årrekke argumentert mot en slik bestemmelse i straffeloven og hadde lenge lyktes i å hindre at den ble vedtatt. Det hadde også Mowinckel selv. Så snudde han. Mot Mowinckels sinne var appeller og rasjonell argumentasjon fånyttes. Den vanlige demokratiske veien mot dette lovvedtaket ble derfor brått stengt for Arbeiderpartiet og Kommunistpartiet på Stortinget. Derfor ble den samlede lovgivningspakken enda mer drakonisk enn det regjeringen hadde lagt opp til, og motreaksjonene og sinnet i arbeiderbevegelsen kanskje mer omfattende enn de ellers var blitt. Aksjonene samme år var et uttrykk for det. Det samme var karakteristikker som at myndighetene nå tok i bruk «terror» mot arbeiderklassen.

Når et ellers rettferdig system produserer lover som er «instances of substantial and clear injustice», kan lovbrudd som er forsøk på å appellere til rettferdighetssansen i samfunnet, rettferdiggjøres som sivil ulydighet, ifølge Rawls. Lovbruddet er det middelet som gjenstår når de demokratiske og rettslige kanalene er oppbrukt. Det at ellers lovlydige borgere går til det skritt å bryte loven, er et sterkt budskap til rettferdighetssansen til det rådende flertall. At denne appellen faktisk var vellykket, viste seg også i det senere amnestiet som Stortinget ga for aksjonene mot voldgiftsloven. Aksjonene mot de øvrige delene av tukthuslovene fikk ikke et like synlig resultat, men må likevel kunne karakteriseres som vellykket i lys av at rettspraksis etter hvert bortfortolket de skarpe sidene, slik at lovene ikke egentlig endret så mye på den bestående rettstilstanden. Aksjonene var dermed også effektive, og lovene døde mer eller mindre bort av seg selv.

I vaskeseddelen til boka heter det fra forlaget:

I 1927 vedtok Stortinget et knippe lover som endret spillereglene i arbeidslivet, og som gjorde rettsapparatet til et redskap for den ene samfunnsklassen i kampen mot den andre. Dermed fravek lovgiveren det klassiske rettsstatsidealet om likhet for loven og rettens autonomi. Den nye lovgivningen ble kalt tukthuslovene. Aksjonen mot lovene i 1928 var norgeshistoriens største sivile ulydighetsaksjon. Den fremkalte en lovløshet som ikke er overgått verken før eller siden. Aksjonen samlet stortingsrepresentanter, kommunepolitikere, lærere, forfattere, kunstnere, arbeidere og funksjonærer. Noen var respekterte samfunnsborgere, de fleste helt alminnelige, lovlydige folk. Politiet raidet avisredaksjoner, fengslet redaktører og bøtela hundrevis av personer. Graver forteller historien om tukthuslovene, hvordan de ble til, hvordan de ble mottatt og møtte motstand, og hvordan de ble nedkjempet. Lovene og striden om dem truet selve rettsstaten, og det kom beskyldninger om at domstolene var politiserte. Graver ser en parallell i dagens politisering av rettsapparatet, både i land der populistiske krefter søker kontroll over domstolene, og her hjemme hvor et høyere konfliktnivå, som rundt klimakrisen og pandemien, utfordrer rettsstaten.

Boka kan kjøpes her.

Boka er anmeldt i fagtidsskriftet Juristen.