6. Kontroll av arkitektoniske kvaliteter i plan- og byggesaker
I dette kapittelet skal vi se nærmere på hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, kommunenes vurderinger av arkitektoniske kvaliteter i plan og byggesak kan overprøves. Vi har fem mulige grunnlag for kontroll med kommunale vedtak i plan- og byggesaker: 1. Innsigelse til planer 2. Alminnelige forvaltningsklager 3. Lovlighetskontroll etter kommuneloven § 20-7. 4. Klager til Sivilombudet 5. Domstolskontroll. Under drøfter vi disse ulike kontrollmekanismene nærmere. 6.1 Kontroll gjennom bruk av innsigelser Berørte statlige og regionale organer, Sametinget og andre berørte kommuner har innsigelsesadgang innenfor rammene av pbl. §§ 5-4 og 5-5. Innsigelser innebærer at et arealplanvedtak ikke er rettslig bindende før innsigelsen er løst. Innsigelsen kan være knyttet til hele eller deler av arealplanen, og innsigelsen medfører utsatt rettsvirkning for de deler av planen innsigelsen knytter seg til. Innsigelsen løses ved at kommunene endrer planen i tråd med innsigelsen, at den myndighet som har fremmet innsigelse og kommunen blir enige i mekling, eller at departementet avgjør spørsmålet. Innsigelser vil typisk kunne gjelde manglende etterlevelse av lov og forskrift, men skiller seg fra de andre kontrollmulighetene gjennom at de også kan være begrunnet i statlig og regional politikk. Innsigelser representerer i så måte den kontrollmulighet som griper mest inn i det kommunale selvstyret. Plan- og bygningsloven § 5-4 første ledd oppstiller kriteriet for når det kan fremmes innsigelse: Berørt statlig og regionalt organ kan fremme innsigelse til forslag til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde Kriteriene «nasjonal eller vesentlig regional betydning» innebærer at det ikke kan fremmes innsigelse til forhold som kun har lokal betydning. Dette reiser spørsmål om når arkitektoniske kvaliteter kan ha nasjonal eller vesentlig regional betydning. I de fleste plansaker er det nok tale om estetisk utforming som kun har lokal betydning. Etter vårt syn åpner dermed ikke loven opp for omfattende kontroll med arkitektoniske kvaliteter i plansaker gjennom bruk av innsigelse. Dette kan nok fremstå som et paradoks med hensyn til den sterke vektleggingen av arkitektoniske kvaliteter i loven, og i dens forarbeider. Det at pbl. § 5-7 åpner opp for domstolskontroll med grunnlaget for innsigelse fremstår i disse sakene som et ytterligere paradoks, da domstolene fremstår som svært dårlig rustet til å ta stilling til hva som er gode arkitektoniske kvaliteter. Nærmere rammer for innsigelser følger av Rundskriv H-2/14, hvor det i vedlegget fremgår at fylkeskommunene og Statsbygg har en avgrenset kompetanse til å fremme innsigelser begrunnet i arkitektur. Når det gjelder krav til arkitektonisk utforming som har en side mot å ta hensyn til kulturminner er handlingsrommet for fylkeskommunen videre enn i andre saker, da dette nærmest per definisjon er noe mer enn et forhold kun av lokal betydning. 6.2 Kontroll gjennom forvaltningsklager Statsforvalter har en sentral rolle når det kommer til kontroll med kommunene i deres myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven. Det er særlig Statsforvalters kontroll med enkeltvedtak hvor det er klaget på vedtaket, som får stor betydning. Statsforvalter har en vid adgang til å overprøve enkeltvedtak truffet av kommunen. Etter forvaltningsloven § 34 kan Statsforvalter prøve alle sider av et enkeltvedtak truffet av kommunen. Dette gjelder prøving av kommunens saksbehandling, rettsanvendelse og det faktum kommunen har lagt til grunn. I tillegg kan Statsforvalter sette til side de vurderinger kommunen har gjort som en del av forvaltningsskjønnet. Her slår likevel forvaltningsloven § 34 andre ledd fast at Statsforvalter skal legge stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved slik overprøving. Vi har ovenfor sett at det å gi planbestemmelser for å sikre arkitektoniske kvaliteter, samt det å håndheve pbl. § 29-2 i det alt vesentligste handler om utøvelse av et forvaltningsskjønn. I så måte stiller 32 Arkitektonisk kvalitet i plan- og byggesak
Nærmere rammer for innsigelser følger av Rundskriv H-2/14, hvor det i vedlegget fremgår at fylkeskommunene og Statsbygg har en avgrenset kompetanse til å fremme innsigelser begrunnet i arkitektur. Når det gjelder krav til arkitektonisk utforming som har en side mot å ta hensyn til kulturminner er handlingsrommet for fylkeskommunen videre enn i andre saker, da dette nærmest per definisjon er noe mer enn et forhold kun av lokal betydning.
6.2 Kontroll gjennom forvaltningsklager Statsforvalter har en sentral rolle når det kommer til kontroll med kommunene i deres myndighetsutøvelse etter plan- og bygningsloven. Det er særlig Statsforvalters kontroll med enkeltvedtak hvor det er klaget på vedtaket, som får stor betydning. Statsforvalter har en vid adgang til å overprøve enkeltvedtak truffet av kommunen. Etter forvaltningsloven § 34 kan Statsforvalter prøve alle sider av et enkeltvedtak truffet av kommunen. Dette gjelder prøving av kommunens saksbehandling, rettsanvendelse og det faktum kommunen har lagt til grunn. I tillegg kan Statsforvalter sette til side de vurderinger kommunen har gjort som en del av forvaltningsskjønnet. Her slår likevel forvaltningsloven § 34 andre ledd fast at Statsforvalter skal legge stor vekt på hensynet til det lokale selvstyret ved slik overprøving. Vi har ovenfor sett at det å gi planbestemmelser for å sikre arkitektoniske kvaliteter, samt det å håndheve pbl. § 29-2 i det alt vesentligste handler om utøvelse av et forvaltningsskjønn. I så måte stiller forvaltningsloven § 34 andre ledd et krav om skjerpet begrunnelse, om kommunenes vurderinger skal settes til side gjennom en klagebehandling. Krav til visuelle kvaliteter i generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel vil ikke kunne påklages, jf. plan- og bygningsloven § 11-15 siste setning.
6.3 Lovlighetskontroll etter kommuneloven Etter kommuneloven kan Statsforvalter også drive lovlighetskontroll med kommunenes vedtak i plan- og byggesaker etter kommunelovens kapittel 27. Utgangspunktet for en lovlighetskontroll er ikke like vidt som i en klagesak. Det er lovligheten, altså om et vedtak er gyldig eller ikke, lovlighetskontrollen vil ta stilling til. Planbestemmelser om arkitektoniske kvaliteter eller vedtak i byggesaker etter § 29-2 vil i liten grad være gjenstand for lovlighetskontroll, da slike vedtak i det alt vesentligste handler om utøvelse av et forvaltningsskjønn.
6.4 Kontroll gjennom klage til Sivilombudet Sivilombudets uttalelser har ingen umiddelbare rettsvirkninger, men forvaltningen retter seg normalt etter kritikk. Normalt vil Sivilombudet begrense seg til å konstatere eventuelle prosessuelle eller materielle feil og vil dermed ikke gå inn på spørsmålet om feilene fører til ugyldighet, hvilket for tilblivelsesfeil etter forvaltningsloven § 41 beror på om feilen har virket inn på vedtaket. Sivilombudet vil også kunne prøve forvaltningsvedtak opp mot mer overordnede krav til god forvaltningsskikk. Vi kjenner likevel ikke til uttalelser fra Sivilombudet hvor det er gjort vurderinger av det rettslige handlingsrommet for kommunen til å gi planbestemmelser som skal sikre arkitektonisk kvalitet, ei heller vurderinger av de rettslige rammene i pbl. § 29-2.
6.5 Generelle rammer for domstolskontrollen Domstolskontrollen består i å avklare om forvaltningens vedtak ligger innenfor den materielle og prosessuelle kompetanse den er tildelt gjennom lov og forskrift. Domstolene prøver den generelle lovtolkningen til forvaltningen. De prøver også om vedtaket innholdsmessig ligger innenfor rammene av hjemmelen. Hvor hjemmelen utlegger forvaltningens 16 Første uttrykkelige anvisning på en slik presumsjon i Naturfredningsdommen inntatt i Rt 1995, side 1427, av flertallet på side 1433 og av mindretallet på side 1436. Senere rettspraksis se: Rt 2003 side 662 A, avsnitt 36, Rt 2007 s. 1573 A, avsnitt 57 og 59, Rt 2007 side 257, avsnitt 40. Slik også Rt 2005 side 117. kompetanse gjennom formuleringer som «kan» eller på andre måter delegerer et fritt skjønn prøver bare domstolene om vedtaket ligger innenfor rammene av lovens yttergrenser. Det samme kan etter omstendighetene gjelde for formuleringer som ved første øyekast fortoner seg som vilkår, men som i realiteten bare gir anvising på retningslinjer forvaltningen må bygge skjønnsutøvelsen på, typisk formuleringer som «nødvendig» eller «særlige tilfeller». Domstolene prøver videre alltid saksbehandlingen. Enkelte virkemidler for prøving av skjønnet er også utviklet i samspill mellom domstolene og litteraturen i det som noe flatterende har blitt omtalt som myndighetsmisbrukslæren. De to komponenter som i denne sammenheng blir relevante er for det første forbudet mot å bygge skjønnet på irrelevante hensyn og speilvendingen i plikten til å legge vekt på pliktige hensyn. Og for det andre forbudet mot usaklig forskjellsbehandling.
6.6 Domstolskontroll med lovtolkning og subsumsjon i arealplanleggingen Domstolenes prøving er begrenset til legalitetskontroll. I den utstrekning rettsvirkningen ugyldighet påberopes vil domstolene ikke bare prøve om det foreligger materielle eller prosessuelle feil, men også om feilene etter en helhetsvurdering utløser rettsvirkningen ugyldighet. For feil med vedtakets tilblivelse beror dette på prinsippet i forvaltningsloven § 41 om at slike feil bare får betydning for vedtakets gyldighet hvor feilen har virket bestemmende på vedtakets innhold. Domstolene prøver alltid forvaltningens generelle tolkning av kompetansebestemmelsene i plan- og bygningsloven. De prøver også om arealformål, hensynssoner og bestemmelser ligger innenfor rammene av disse bestemmelsene. Det problematiske er hvor langt domstolene går i å prøve subsumsjonen, det vil si anvendelse av konkrete kriterier i loven på faktum i saken. Utgangspunktet er at også subsumsjonen prøves. I rettspraksis har dette kommet til uttrykk i form av en presumsjon for domstolskontroll med subsumsjonen.16 Klare holdepunkter for en slik presumsjon har vi imidlertid bare hvor vedtaket representerer et inngrep. Hvor langt arealplaner representerer et inngrep kan det være delte meninger om. Planvedtak vil normalt forutsetningsvis i avsnitt 47 og mer direkte i Rt 2015 s.1388 P, avsnitt 224.
legge en eller annen form for rådighetsbegrensning på arealbruken i den forstand at byggerettsprinsippet i plan- og bygningsloven § 21-4 tillater alle tiltak som ikke positivt er forbudt. I andre sammenhenger er det de tiltak planene legger til rette for, som kan representere inngrep overfor andre i nærområdet til tiltakene. Den Europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) er tilbøyelige til å la restriksjoner som kvalifiserer som inngrep passere, så lenge proporsjonalitetsvurderingen er gjort nasjonalt. Dette fordi statene har vid skjønnsmargin ved proporsjonalitetsvurderingen i arealplanleggingen. Unntakene fra utgangspunktet om full prøving er likevel mange. I plansaker finnes det i realiteten ikke så mye domstolene kan prøve, annet enn at arealformål, planbestemmelser og hensynssoner er hjemlet i loven. Rammene for kommunestyrets kompetanse i plansaker er positivt angitt i plan- og bygningsloven §§ 11-7 til 11-11 og 12-5 til 12-7, og den eneste reelle begrensingen utover at arealrestriksjonene må forankres i disse bestemmelsene ligger i at kommunene i «nødvendig utstrekning» kan vedta de arealformål, planbestemmelser og hensynssoner loven gir anvisning på. Det er mange tungtveiende argumenter for at nødvendighetskriteriet ikke representerer et rettsanvendelsesskjønn. For det første er ordlyden i seg selv vag og skjønnspreget noe som i seg selv er et argument mot full prøving. For det andre taler forarbeidene tydelig for at nødvendighetsvurderingen er et forvaltningsskjønn.17 Klare lovgiverforutsetninger om begrenset domstolsprøving, vil som regel respekteres av domstolene. Rene nødvendighetsvurderinger har ofte falt i en kategori vurderingstemaer Høyesterett ikke har prøvd.18 Det er særlig to egenskaper med den nødvendighetsvurderingen plan- og bygningsloven gir anvisning på som gjør den uegnet for kontroll. Vurderingen av hvilke arealformål, bestemmelser og hensynssoner det er nødvendig å fastsette beror for det første i stor grad på planfaglige og plantekniske vurderinger. Høyesterett har i flere saker uttalt at begrensninger i domstolsprøvingen kan begrunnes i at 17 Ot.prp. nr.32 (2007-2008), side 211, fjerde avsnitt: En saklighetsvurdering som gjøres av planmyndigheten selv. 18 Førstvoterende Naturfredningsdommen viser på side 1432 til at lovgiver i tidligere lover som gav hjemmel for fredning, hadde brukt formuleringer som «nødvendig» og «anses ønskelig», nettopp for å gjøre det klart at den endelige vurderingen skulle ligge hos forvaltningen, noe som fremgikk av forarbeidene til lov om naturfredning fra 1910. 19 I Rt 2007 s. 1573 A (Krekar) uttales det i avsnitt 52, at det fra prinsippet om full prøving med subsumsjonen, blant annet er gjort unntak hvor «vedtaket beror på en vurdering av utpreget faglig karakter på områder som domstolene ikke kan forventes å ha nødvendig innsikt i» Det samme er gjentatt i Rt 2008, side 681 A
17 Ot.prp. nr.32 (2007-2008), side 211, fjerde avsnitt: En saklighetsvurdering som gjøres av planmyndigheten selv. 18 Førstvoterende Naturfredningsdommen viser på side 1432 til at lovgiver i tidligere lover som gav hjemmel for fredning, hadde brukt formuleringer som «nødvendig» og «anses ønskelig», nettopp for å gjøre det klart at den endelige vurderingen skulle ligge hos forvaltningen, noe som fremgikk av forarbeidene til lov om naturfredning fra 1910. 19 I Rt 2007 s. 1573 A (Krekar) uttales det i avsnitt 52, at det fra prinsippet om full prøving med subsumsjonen, blant annet er gjort unntak hvor «vedtaket beror på en vurdering av utpreget faglig karakter på områder som domstolene ikke kan forventes å ha nødvendig innsikt i» Det samme er gjentatt i Rt 2008, side 681 A
nødvendighetsvurderingen hørte under kommunens diskresjonære skjønn. Den eneste nærliggende måten å forså kriteriet på blir altså følgende: Kommunen kan fastsette arealformål, hensynssoner og bestemmelser i den utstrekning kommunen vurderer det som nødvendig. Det innebærer i sin tur at kommunen står fritt til å regulere visuelle kvaliteter i arealplanleggingen så lenge det kan forankres i kompetansebestemmelsene i loven uten overprøving fra kontrollorganene.
+ There are no comments
Add yours